Sejmowa Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej zakończyła ponad dwuletnie postępowanie dotyczące Adama Glapińskiego i rekomenduje postawienie prezesa Narodowego Banku Polskiego przed Trybunałem Stanu. Komisja uznała za zasadne wszystkie osiem zarzutów – od skupu obligacji za 144 mld zł i sposobu prowadzenia interwencji walutowych, przez decyzje dotyczące stóp procentowych, po funkcjonowanie władz NBP i zarzut naruszenia zasady apolityczności. Nie oznacza to jednak, że Glapiński automatycznie stanie przed Trybunałem Stanu. Przed Sejmem znajduje się bowiem nie tylko 148 stron sprawozdania, ale również wyjątkowo skomplikowany spór konstytucyjny dotyczący wymaganej większości i możliwości zawieszenia prezesa banku centralnego.
Komisja zakończyła ponad dwa lata prac
Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej przyjęła 9 października sprawozdanie z postępowania dotyczącego wniosku o pociągnięcie Adama Glapińskiego do odpowiedzialności konstytucyjnej.
Za przyjęciem rekomendacji opowiedziało się 11 członków 21-osobowej komisji. Przedstawiciele opozycji złożyli wniosek mniejszości o przeciwnym brzmieniu, domagając się zakończenia postępowania bez kierowania sprawy do Trybunału Stanu.
Postępowanie rozpoczęło się po złożeniu w marcu 2024 roku wstępnego wniosku podpisanego przez 191 posłów koalicji rządowej. Komisja pracowała nad nim od maja 2024 roku. Według przyjętego sprawozdania do przesłuchania wezwano 71 świadków. Sam Adam Glapiński przed komisją się nie stawił, konsekwentnie podważając legalność i zasadność całej procedury.
Sprawozdanie liczy 148 stron. Komisja stwierdziła w nim, że wszystkie osiem zarzutów zawartych we wniosku wstępnym zostało w jej ocenie udowodnionych.
Osiem zarzutów wobec prezesa NBP
| Zarzut | Co ustaliła komisja |
|---|---|
| Skup obligacji za 144 mld zł | Komisja uznała, że skup obligacji Skarbu Państwa oraz papierów PFR i BGK w latach 2020–2021 stanowił pośrednie finansowanie deficytu budżetowego przez NBP. |
| Brak odpowiedniego upoważnienia RPP | Według komisji program skupu aktywów realizowano bez wystarczającej podstawy w uchwałach Rady Polityki Pieniężnej. |
| Interwencje walutowe | Komisja zarzuca podejmowanie części interwencji na rynku walutowym bez wymaganej uchwały Zarządu NBP i odpowiedniego śladu decyzyjnego. |
| Polityka pieniężna sprzeczna z celem NBP | Chodzi m.in. o kontynuację skupu aktywów przy rosnącej inflacji oraz obniżki stóp procentowych we wrześniu i październiku 2023 roku, tuż przed wyborami parlamentarnymi. |
| Utrudnianie pracy RPP i Zarządu | Sprawozdanie opisuje problemy z dostępem do protokołów, ich redagowaniem, zwoływaniem posiedzeń i dostępem części członków organów NBP do informacji. |
| Wprowadzenie ministra finansów w błąd | Komisja wskazuje na przekazanie informacji o planowanej wpłacie około 6 mld zł z zysku NBP do budżetu za 2023 rok mimo prognoz wskazujących na wysoką stratę banku. |
| Nagrody kwartalne | Komisja kwestionuje mechanizm przyznawania prezesowi NBP nagród kwartalnych i jego zgodność z ustawowymi zasadami wynagradzania. |
| Naruszenie zasady apolityczności | Komisja wskazuje m.in. na publiczne wypowiedzi, kontakty polityczne oraz obsadzanie części stanowisk osobami wcześniej związanymi z PiS. |
Najpoważniejszy spór dotyczy 144 mld zł obligacji
Pierwszy zarzut ma największe znaczenie ustrojowe. Artykuł 220 ust. 2 Konstytucji stanowi, że ustawa budżetowa nie może przewidywać pokrywania deficytu budżetowego poprzez zaciąganie zobowiązań w centralnym banku państwa.
W okresie pandemii COVID-19 NBP rozpoczął skup na rynku wtórnym obligacji Skarbu Państwa oraz papierów gwarantowanych przez państwo, emitowanych przez Polski Fundusz Rozwoju i Bank Gospodarstwa Krajowego. Łączna wartość zakupionych papierów wyniosła około 144 mld zł.
Komisja nie twierdzi, że NBP kupował obligacje bezpośrednio od Ministerstwa Finansów. W sprawozdaniu przyznano, że transakcje formalnie odbywały się na rynku wtórnym. Zdaniem komisji struktura operacji powodowała jednak, że wtórny charakter transakcji był jedynie formalny, a ich rzeczywistym efektem było zapewnienie finansowania potrzeb państwa.
NBP całkowicie odrzuca tę interpretację. Bank podkreśla, że papiery kupowano na rynku wtórnym podczas publicznych aukcji dostępnych dla banków, a podobne programy skupu aktywów prowadziły w czasie pandemii między innymi Europejski Bank Centralny, amerykańska Rezerwa Federalna oraz Bank Anglii.
Spór nie dotyczy więc samego faktu zakupu obligacji – ten nie jest kwestionowany – lecz prawnej oceny jego konstrukcji i celu.
Czy decyzję o skupie powinno podjąć RPP?
Drugi zarzut jest bezpośrednio związany z pierwszym. Komisja uważa, że tak duży program skupu aktywów był elementem polityki pieniężnej i dlatego wymagał odpowiedniej decyzji Rady Polityki Pieniężnej.
W sprawozdaniu zakwestionowano argument, że wystarczającą podstawę stanowiła wcześniejsza uchwała RPP z 2008 roku. Komisja uznała jej charakter za zbyt ogólny, aby można było na jej podstawie rozpocząć nadzwyczajny program zakupów aktywów o wartości kilkudziesięciu miliardów złotych.
NBP odpowiada, że wszystkie działania banku miały podstawę prawną, a kompetencje jego organów były wykonywane zgodnie z ustawą o Narodowym Banku Polskim.
Interwencje walutowe: komisja nie ocenia ich sensu, lecz tryb
Trzeci zarzut dotyczy interwencji NBP na rynku walutowym. We wniosku wstępnym wskazywano działania podejmowane w grudniu 2020 roku i marcu 2022 roku.
W przyjętym obecnie sprawozdaniu szczególną uwagę poświęcono interwencjom z marca 2022 roku. Komisja twierdzi, że decyzja została w praktyce podjęta jednoosobowo przez prezesa NBP, mimo że kompetencja miała należeć do Zarządu jako organu kolegialnego.
To istotne rozróżnienie: komisja zaznacza, że nie ocenia ekonomicznego sensu czy skuteczności samej interwencji walutowej. Zarzut dotyczy sposobu podejmowania decyzji.
NBP od lat podkreśla natomiast, że interwencje na rynku walutowym są standardowym narzędziem banków centralnych i mogą być wykorzystywane w razie potrzeby dla stabilizacji warunków monetarnych.
Obniżka stóp przed wyborami. Komisja nie znalazła dowodu na polityczne polecenie
Czwarty zarzut jest najbardziej bezpośrednio związany z polityką pieniężną. Komisja wskazuje na kontynuowanie ekspansywnej polityki pieniężnej w czasie rosnącej inflacji oraz na obniżenie stóp procentowych o 75 punktów bazowych we wrześniu i kolejne 25 punktów w październiku 2023 roku.
Obie decyzje zapadły krótko przed wyborami parlamentarnymi z 15 października 2023 roku.
Bardzo ważne jest jednak zastrzeżenie znajdujące się w samym materiale komisji: nie ustalono dowodu na formalną presję polityczną ani polecenie ze strony rządu czy kierownictwa PiS. Konstrukcja zarzutu opiera się na ocenie, że decyzje były obiektywnie niespójne z sytuacją inflacyjną oraz korzystne dla ówczesnego rządu.
NBP odrzuca przypisywanie decyzjom polityki pieniężnej motywacji wyborczej. Bank podkreśla, że decyzje o wysokości stóp podejmuje Rada Polityki Pieniężnej jako organ kolegialny, a nie sam prezes NBP.
To będzie zatem jeden z najtrudniejszych punktów do oceny przez Trybunał Stanu, ponieważ wymaga rozdzielenia odpowiedzialności prezesa od decyzji całej RPP oraz rozróżnienia błędnej – jeżeli tak zostanie uznana – decyzji ekonomicznej od naruszenia Konstytucji lub ustawy.
Spór wewnątrz NBP również znalazł się w sprawozdaniu
Piąty zarzut dotyczy sposobu kierowania bankiem i relacji z członkami Rady Polityki Pieniężnej oraz Zarządu.
Komisja opisuje m.in. problemy z dostępem do protokołów z posiedzeń, zmiany ich treści, brak dostępu do ostatecznej wersji dokumentów przed głosowaniem oraz odmowę zwołania posiedzenia RPP w październiku 2022 roku mimo wniosku trzech członków Rady.
W postępowaniu wykorzystywano m.in. zeznania obecnych i byłych członków organów NBP. Komisja uznała, że część materiału potwierdzała zarzut nierównego traktowania członków RPP w zakresie dostępu do informacji.
NBP odpowiada, że organizacja pracy banku i jego organów odbywała się zgodnie z obowiązującymi regulaminami, a sposób funkcjonowania instytucji nie uzasadnia odpowiedzialności konstytucyjnej prezesa.
6 mld zł zysku, którego ostatecznie nie było
Szósty zarzut dotyczy przygotowania projektu budżetu państwa na 2024 rok.
NBP przekazał Ministerstwu Finansów informację pozwalającą przyjąć około 6 mld zł planowanej wpłaty z zysku banku centralnego. Tymczasem według materiału zgromadzonego przez komisję wewnętrzne prognozy miały już wskazywać, że NBP zakończy rok stratą wynoszącą co najmniej 17,8 mld zł.
Ostateczna strata za 2023 rok wyniosła około 20,8 mld zł, a do budżetu nie trafiła zakładana wpłata.
Komisja uznała, że prezes NBP wiedział lub powinien był wiedzieć o skali przewidywanej straty. Bank odpiera zarzut celowego wprowadzania ministra finansów w błąd, wskazując między innymi na dużą zależność wyniku finansowego banku centralnego od kursów walut i wyceny rezerw.
Nagrody dla prezesa NBP
Siódmy punkt dotyczy systemu wynagradzania. Komisja zakwestionowała uchwały Zarządu NBP z 2019 roku ustanawiające mechanizm kwartalnych nagród dla prezesa.
W sprawozdaniu wykorzystano również ustalenia Najwyższej Izby Kontroli, według których w 2023 roku Adam Glapiński otrzymał około 709,6 tys. zł nagród.
Komisja nie ogranicza zarzutu do wysokości wypłat. Kwestionuje sam mechanizm, w którym Zarząd kierowany przez prezesa ustanawiał zasady wypłacania nagród również samemu prezesowi.
Ósmy zarzut: czy prezes NBP naruszył zasadę apolityczności?
Prezes Narodowego Banku Polskiego nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z godnością jego urzędu.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, art. 227, ust. 4
Komisja uznała, że Adam Glapiński przekroczył tę granicę poprzez niektóre wypowiedzi publiczne, kontakty z politykami PiS oraz sposób obsadzania stanowisk w banku.
W sprawozdaniu przywołano m.in. wywiady udzielane tygodnikowi „Sieci”, wizyty w siedzibie PiS przy ul. Nowogrodzkiej oraz zatrudnienie w NBP osób wcześniej związanych z tym ugrupowaniem.
NBP i sam Glapiński odrzucają zarzut upolitycznienia banku. W oficjalnym stanowisku NBP określa całe postępowanie jako politycznie motywowane i naruszające zasadę niezależności banku centralnego.
NBP: zarzuty są bezpodstawne i polityczne
Stanowisko Narodowego Banku Polskiego od początku postępowania pozostaje jednoznaczne. Bank twierdzi, że działania prezesa miały pełną podstawę prawną i były zgodne zarówno z Konstytucją, jak i ustawą o NBP.
NBP powołuje się także na oceny Europejskiego Banku Centralnego, Międzynarodowego Funduszu Walutowego i OECD dotyczące działań podejmowanych przez bank centralny w czasie pandemii.
Według NBP sama procedura pociągania prezesa banku centralnego do odpowiedzialności w obecnym kształcie tworzy ryzyko politycznego nacisku na instytucję, która zgodnie z polskim i unijnym prawem powinna być niezależna od rządu i parlamentu.
Trybunał Stanu jest przewidziany przez samą Konstytucję
Nie oznacza to jednak, że prezes NBP znajduje się poza odpowiedzialnością konstytucyjną. Artykuł 198 Konstytucji wymienia prezesa Narodowego Banku Polskiego wprost wśród osób, które mogą odpowiadać przed Trybunałem Stanu za naruszenie Konstytucji lub ustawy w związku z wykonywaną funkcją.
Spór dotyczy więc nie samej możliwości postawienia prezesa NBP przed Trybunałem Stanu, lecz procedury, większości wymaganej do podjęcia uchwały oraz skutków takiej decyzji dla dalszego sprawowania urzędu.
Największa przeszkoda: ile głosów potrzeba w Sejmie?
To obecnie najbardziej skomplikowany element całej sprawy.
Ustawa o Trybunale Stanu przewidywała, że uchwałę dotyczącą m.in. prezesa NBP Sejm podejmuje bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.
11 stycznia 2024 roku Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 23/23 uznał jednak tę regulację – w zakresie dotyczącym prezesa NBP – za niezgodną z Konstytucją. TK stwierdził, że ochrona niezależności banku centralnego wymaga większości kwalifikowanej i wskazał jako minimum większość trzech piątych ustawowej liczby posłów.
W 460-osobowym Sejmie oznacza to 276 głosów.
To orzeczenie ma szczególne znaczenie, ponieważ zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw. W składzie orzekającym nie zasiadali tzw. sędziowie dublerzy. Dlatego nie można traktować problemu wymaganej większości jako czysto politycznej deklaracji jednej ze stron.
Przedstawiciele obecnej większości parlamentarnej kwestionują jednak sposób, w jaki orzeczenie powinno zostać zastosowane do obecnej procedury. Jeżeli Sejm zdecyduje się na głosowanie, niemal pewne jest więc dalsze starcie prawne dotyczące skutków uchwały.
Jest jeszcze drugi wyrok TK
20 sierpnia 2024 roku Trybunał Konstytucyjny wydał kolejne orzeczenie – K 8/24 – dotyczące już bezpośrednio postępowania przed sejmową Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej.
TK uznał za niezgodne z Konstytucją między innymi przepisy dotyczące obowiązkowego stawiennictwa prezesa NBP przed komisją oraz uchwalania przez komisję sprawozdania o pociągnięciu go do odpowiedzialności konstytucyjnej.
Ten wyrok nie został jednak ogłoszony w Dzienniku Ustaw w ramach sporu pomiędzy rządem i Trybunałem Konstytucyjnym dotyczącego publikowania części orzeczeń wydawanych po uchwale Sejmu z marca 2024 roku. Jego skutki prawne pozostają więc przedmiotem zasadniczego sporu pomiędzy stronami.
NBP powołuje się zarówno na wyrok K 23/23, jak i K 8/24, twierdząc, że Sejm nie powinien kontynuować obecnej procedury.
Czy Glapiński zostałby automatycznie zawieszony?
Ustawa o Trybunale Stanu wiązała uchwałę Sejmu o pociągnięciu do odpowiedzialności konstytucyjnej z zawieszeniem osoby objętej postępowaniem. Jednak właśnie automatyczne zawieszenie prezesa NBP na podstawie uchwały podjętej zwykłą bezwzględną większością zostało w wyroku K 23/23 uznane przez TK za niezgodne z Konstytucją.
Dlatego twierdzenie, że samo przegłosowanie wniosku przez Sejm bezspornie i natychmiast odsunie Adama Glapińskiego od obowiązków, jest zbyt daleko idące.
Gdyby jednak doszło do skutecznego zawieszenia albo innej sytuacji powodującej nieobecność prezesa, ustawa o NBP przewiduje, że jego funkcje wykonuje wiceprezes – pierwszy zastępca prezesa. Obecnie funkcję tę pełni Marta Kightley.
Glapiński mógłby pójść do Trybunału Sprawiedliwości UE
Sprawa ma również wymiar europejski. Prezes Europejskiego Banku Centralnego Christine Lagarde już w grudniu 2023 roku informowała Glapińskiego, że ewentualna uchwała Sejmu prowadząca do ograniczenia możliwości wykonywania przez niego obowiązków mogłaby zostać zaskarżona do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Wynika to ze szczególnej ochrony niezależności prezesów krajowych banków centralnych przewidzianej w Statucie Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego.
Oznacza to, że nawet po ewentualnym głosowaniu w Sejmie spór prawny najprawdopodobniej nie zakończyłby się tylko w Warszawie.
Co może orzec Trybunał Stanu?
Jeżeli sprawa ostatecznie trafi przed Trybunał Stanu, samo skierowanie jej do tego organu nadal nie oznacza winy prezesa NBP.
Trybunał będzie musiał osobno ocenić poszczególne zarzuty i ustalić, czy doszło do naruszenia Konstytucji lub ustaw oraz czy można przypisać za nie osobistą odpowiedzialność Adamowi Glapińskiemu.
Ustawa przewiduje m.in. możliwość utraty zajmowanego stanowiska, zakazu pełnienia kierowniczych funkcji w organach państwowych na okres od dwóch do dziesięciu lat, a w określonych przypadkach również utraty praw wyborczych.
Postępowanie może być prowadzone również po zakończeniu pełnienia funkcji. Obecna kadencja Adama Glapińskiego kończy się w czerwcu 2028 roku.
Rynki na razie pozostają spokojne
Jednym z argumentów przeciwników postępowania jest ryzyko destabilizacji NBP i podważenia zaufania inwestorów do niezależności polskiego banku centralnego.
W pierwszych godzinach po decyzji komisji takiej reakcji jednak nie było widać. Złoty pozostawał stabilny, rentowności polskich obligacji dziesięcioletnich spadały, a indeksy warszawskiej giełdy rosły razem z pozostałymi europejskimi rynkami.
Nie oznacza to, że inwestorzy uznają cały spór za nieistotny. Decyzja komisji nie zmieniła jeszcze sytuacji prawnej prezesa NBP. Znacznie większe znaczenie dla rynku może mieć dopiero ewentualna uchwała Sejmu i następujący po niej konflikt prawny dotyczący zawieszenia prezesa banku centralnego.
Co teraz wydarzy się w Sejmie?
Sprawozdanie komisji trafiło do Sejmu. Ustawa o Trybunale Stanu wymaga, aby posłowie mieli dostęp do akt sprawy przez co najmniej 21 dni przed posiedzeniem, na którym sprawa zostanie rozpatrzona.
Dlatego głosowanie nie może odbyć się natychmiast. Według nieoficjalnych informacji medialnych jest rozważane najwcześniej w listopadzie.
Sejm może przyjąć rekomendację komisji, odrzucić ją albo zwrócić sprawozdanie komisji w celu uzupełnienia postępowania.
Jeżeli zapadnie uchwała o skierowaniu sprawy do Trybunału Stanu, Sejm wybiera również dwóch oskarżycieli, z których przynajmniej jeden musi posiadać kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska sędziego. Wśród kandydatur pojawiła się już była sędzia Barbara Dolniak.
Czy Glapiński jest winny?
Na obecnym etapie takiego rozstrzygnięcia po prostu nie ma. Komisja sejmowa oceniła materiał dowodowy i uznała osiem zarzutów za udowodnione. Adam Glapiński, NBP oraz przedstawiciele opozycji twierdzą, że zarzuty są bezpodstawne, a sama procedura narusza niezależność banku centralnego.
Teraz do Sejmu należy decyzja, czy sprawa ma wejść w etap właściwego postępowania przed Trybunałem Stanu. Zanim jednak do tego dojdzie, parlamentarzyści będą musieli odpowiedzieć na problem bardziej fundamentalny: według jakich zasad prawnych mogą w ogóle podjąć taką uchwałę.
Dlatego 148-stronicowe sprawozdanie kończy jeden etap sprawy, ale jednocześnie otwiera następny – prawdopodobnie jeszcze bardziej skomplikowany.
Źródła
- Sejm RP – posiedzenie Komisji Odpowiedzialności Konstytucyjnej, 9 października 2026
- Reuters – decyzja komisji i dalsza procedura
- Money.pl – szczegóły 148-stronicowego sprawozdania i osiem zarzutów
- PAP – wstępny wniosek z marca 2024 roku
- Narodowy Bank Polski – stanowisko wobec zarzutów i postępowania
- NBP – stanowisko dotyczące programu skupu obligacji
- Trybunał Konstytucyjny – wyrok K 23/23 z 11 stycznia 2024 roku
- Trybunał Konstytucyjny – wyrok K 8/24 z 20 sierpnia 2024 roku
- Ustawa o Trybunale Stanu – aktualny tekst
- Konstytucja RP – art. 227 dotyczący Narodowego Banku Polskiego
- Konstytucja RP – art. 198–201 dotyczące Trybunału Stanu
- Europejski Bank Centralny – list Christine Lagarde dotyczący ochrony niezależności prezesa NBP
- Business Insider – reakcja rynku po decyzji komisji
